名词科普|什么是政府投资项目?政府投资项目有哪些管理要求？

//01什么是政府投资？

根据《政府投资条例》，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

注意：这里说的政府投资，是指对于固定资产的投资。同时，政府投资资金应用于具有公益属性的项目，以非经营性项目为主。

//02政府应如何安排投资资金？

根据《政府投资条例》和《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号），政府投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息。

其中， 对于非经营性项目，政府采取直接投资方式，由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施。

对于经营性项目，政府采取资本金注入方式指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权。

也就是说，政府如何安排使用投资资金，要看项目是否具有经营性，如果是没有经营性的项目（非经营性项目），应由某政府机构（或其指定、委托的机关、团体、事业单位）为项目法人单位，然后由财政部门直接拨款予项目单位。

如果项目是经营性项目，政府可以确定某企业做项目法人单位，财政拨款注入资本金予该企业。

//03什么是政府投资项目？

根据《政府投资条例》的规定，在中国境内使用预算安排的资金以直接投资方式或资本金注入方式投资的固定资产项目，即为政府投资项目。

其中，对于非经营性项目，虽然是采取直接投资方式，由财政部门直接拨款于作为项目单位的政府机关（或事业单位），但由于政府机关并不直接实施项目，往往要委托一个企业来实施，这时候企业是以代建单位或承接单位的身份出现的。

对于经营性项目，项目的法人单位就必须是一个企业，如城投公司或者国有企业。

这时候，虽然从表现形式上看，项目是由企业在具体实施，但因其资金来源于政府拨款或资本金注入，项目的定性仍然是政府投资项目。

对企业投资项目，政府仅采取投资补助、贷款贴息方式支持的，此类项目也属于使用政府投资资金的项目，但在定性上，不属于政府投资项目。

//04政府投资项目审批流程

政府投资项目的项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批——即实行审批制。

由于政府投资的经营性项目，是由国有企业作为项目业主实施的，所以，国有企业承担的政府投资项目也是需要报投资主管部门或其他有关部门审批的。按照现行权限规定，除了发改委，农牧业局、水利局（初步设计）、交通局（初步设计）等职能部门也具有审批权限。

以下为政府投资项目的审批流程图：

而对于企业投资项目，则实行核准或备案制，其手续和流程较审批制简化。

//05政府投资项目可以由施工单位垫资建设吗？

从《政府投资条例》关于政府投资的定义“在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动”即可看出：政府投资项目的资金来源是政府的财政预算资金。

政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。财政部门应当按照批准的预算，及时、足额办理政府投资资金的拨付。

同时，《政府投资条例》要求：政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

//06政府投资项目实施过程中超概算怎么办？

政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

//07政府投资项目建设地点、建设规模和建设内容变更怎么办？

拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。

//08政府投资项目的报批文件和程序可以简化么？

对列入相关发展规划、专项规划和区域规划范围的政府投资项目，可以不再审批项目建议书；

对改扩建项目和建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目， 可以合并编制、审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计；

为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的政府投资项目，可以在合并编制报批文件、简化审批程序的基础上，通过建立绿色通道、部门集中

会商等方式，提高审批效率。

//09项目建成后是否验收？

政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。

政府投资项目结余的财政资金，应当按照国家有关规定缴回国库。

//10项目单位违反规定如何处理？

根据《政府投资条例》，项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接

责任人员依法给予处分：

（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；

（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；

（四）擅自增加投资概算；

（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；

（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。

//11以下项目哪个是政府投资项目？

项目A的项目公司由政府方出资10%，社会资本出资90%，项目年经营收入2亿元，项目未获政府补贴。

项目B由社会资本全资设立项目公司，无政府方股东，项目年经营收入1亿元，政府每年给予5000万元补贴。

项目C由社会资本全资设立项目公司，项目无经营收入，由政府每年以服务费的名义支付1.2亿元资金。

根据前述分析，很明显，项目A是政府投资项目，项目B不是政府投资项目，但是，对于项目C的定性则较为复杂。由于项目C没有经营收入，是纯政府付费项目，实践中，这种项目往往是应当由政府安排财政预算向项目单位（政府机构）拨付资金的政府直接投资项目，由于基层政府没钱而交由企业实施。

//12“投资人+EPC"项目是否为政府投资项目？

由于政府投资项目在限制垫资、资金来源，审批和开工管理方面较企业投资项目更为严格，在实践中出现了一些规避政府投资项目定性的做法，如部分声称以“投资人+EPC”模式开展的项目。

”投资人+EPC”模式主要强调项目的投资人不是政府，而是建筑企业（或建筑企业与当地国企合资），从而回避项目的政府投资项目定性。但实践中，有”真投资+EPC“的项目，也有”伪投资、真垫资“的EPC项目。

当建筑企业只负责施工，担任乙方的时候，只需要关注甲方有无能力及时支付垫资。而当建筑企业作为项目的投资人担任甲方的时候，他就必须去筹集项目的工程款，并关心项目能不能够盈利，融资能不能归还。

项目的资本金应由投资人出资。不同于垫资，建筑企业在投资项目中的出资是项目的资本金，按照《公司法》，资本金是不能中途抽回的，否则有可能构成抽逃出资罪。

施工企业在”投资人+EPC“中的身份定位，是判断真假“投资人项目“的标准之一。

如果项目自身没有经营性收入或经营性收入很少，项目的资金真实来源于政府财政资金（含土地出让金收入），并且也是以财政资金作为融资的最终还款来源，这种项目实质上是替政府融资。

政府要上一个项目，但政府暂时没钱，项目本身也不赚钱，为了建成项目，政府就找一个企业“投资”于这个项目，企业再去融资把这个项目建成了，然后政府有钱了再买单---这不是替政府融资这是什么？

只有项目自身有经营性收益，投资人是看重于项目的经营性收益而投资于该项目，其投资所形成的资产也能够归属于投资人的时候，这样的项目，才是真的”投资“项目。

总结一下，假”投资人+EPC"项目的特点：

1、没有经营性或经营性收入很少；

2、是由政府决策上马的纯公益性项目；

3、最终由政府支付的资金作为项目融资的还款来源。

//13 2024年政府投资项目管理有哪些新要求呢？

国办发【2023】47号文要求，对12个重点省份加强政府投资项目管理，防范化解地方政府债务风险。

12个高风险省份在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目，推迟或暂停一些由国家资助的基础设施项目，以控制债务风险。

办法还要求，高风险地方政府清理在建项目，重点省份要按照工作进展情况对本地区在建政府投资项目进行评估，确定续建、缓建或者停建，并根据评估结果分类进行清理规范。