智库科普|2024超长期特别国债谋划要点及申报流程发表时间：2024-07-26 15:17
2024年政府工作报告提出： 为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。 目前，很多机构、网络媒体，对超长期特别国债申报领域均做了解读，但2024年超长期特别国债的正式文件还未下发。 结合过去几次特别国债的发行及采访来看，此次超长期特别国债，预计呈现以下特点：
本文结合往年特别国债、中央预算内资金申报经验，根据十四五规划、2024年政府工作报告等国家重大战略、发展规划、专项规划，提出超长期特别国债谋划建议，仅供参考。 //01“超长期特别国债”项目谋划原则 整体上产业项目和结合发展规划、市场招商、产业政策和行业优势，突出产业升级、技术升级、市场需求来谋划。
基础设施项目相对比较简单，主要根据发展规划、政策导向、资金投向，包括自身的建设需要来谋划。 既要适度超前也要考虑地方财力，统筹谋划，循序渐进，久久为功。 总结为以下几个方面： 1、项目跟着规划走 十四五规划、专项规划确定的重点任务等等，结合各省发展战略及2024政府工作报告。 2、结合当地优势 包括自然资源、交通、市场、人才等其他优势谋划项目，结合开发区建设，围绕主导产业和配套产业进行谋划。 结合优势产业，一般是当地的支柱产业，一方面是改造升级，另一方面是在改造升级的基础上针对产业趋势拉长产业链。 同时，针对优势企业，进行绿色化、智能化改造，在此基础上针对市场需求谋划新项目。
3、围绕产业政策来谋划项目 产业政策的依据是产业调整目录，里面包括鼓励类、限制类、禁止类项目。 国家对用地、能耗、安全等要求越来越高，申报项目要结合产业指导目录也要满足节能、环保、用地要求，结合国家战略及省市在新兴产业、未来产业布局进行谋划。 //02“超长期特别国债”可谋划领域 根据十四五规划、2024年政府工作报告等国家重大战略、发展规划、专项规划，在此提出3点谋划建议： 1、现代产业体系及新质生产力 包括产业链供应链优化升级、新兴产业和未来产业以及数字经济。 习近平总书记在江苏代表团会议上，指出深化科技体制、教育体制、人才体制等改革，打通束缚新质生产力发展的堵点卡点。 在政协联组会上强调以改革的思路、技术的力量、转型的方式、市场的手段来解决面临的问题。
新质生产力发展，是目前最为关注的焦点，也将是超长期特别国债最为重要的投向领域。 （1）产业链供应链优化升级，可参考“十四五”规划102项重大工程进行申报、谋划。 主要包括：高端新材料、重大技术装备、智能制造与机器人技术、航空发动机及燃气轮机、北斗产业化应用、新能源汽车和智能（网联）汽车等方面。 图表1：“十四五”规划102项重大工程制造业核心竞争力提升
（2）新兴产业和未来产业，可参考“十四五”规划102项重大工程、《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》工业和信息化部等七部门关于推动未来产业创新发展的实施意见（工信部联科〔2024〕12号）、《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》（国发〔2018〕4号）等政策。 图表2：“十四五”规划102项重大工程科技前沿领域攻关和国家重大科技基础设施
（3）数字经济可参考，“十四五”规划102项重大工程《2023年国民经济运行情况及2024年草案》对于数字经济明确提出选取工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、城市治理、绿色低碳等12个行业和领域。 发挥数据要素价值的典型场景，激活数据要素潜能，可重点根据以上领域进行申报、谋划。 图表3：2024年“数据要素×”行动计划
2、全国统一大市场 新质生产力+全国统一大市场，这是未来经济发展政策的两大主线，包括区域协调发展、新型城镇化、城乡融合发展和乡村振兴。 其中，超长期特别国债，主要支持区域协调中的重点区域和新型城镇化地区中农业人口流入地区。 （1）区域协调发展 其中与新质生产力紧密相关的长江经济带、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展为重点支持区域。 可参考2024年促进区域协调发展和融合发展的政策举措，进行申报、谋划。 图表4：2024年促进区域协调发展和融合发展的政策举措
3、其他 可参照《2023年国民经济运行情况及2024年草案》中2024年重点领域重大投资项目，进行申报、谋划。 图表5：2024年重点领域重大投资项目
//03“超长期特别国债”申报的主要问题 中央预算内资金、特别国债的申报中，有哪些主要问题？ 中央预算内资金、特别国债资金申报期限短，应积极向上沟通，项目申报符合政策要求，以下问题应特别关注：
1、不符合国家投向 投向领域选择不准确，建设内容和规模填写过于简略或不够量化，建设内容与选择的投向领域不对应，项目属于投向领域禁止类项目清单等。 2、申报规模过大 发改委目前通过国家重大项目库填报审核，审核重点规模、名称、投向领域和前期手续，在申报要求中，一般对项目规模及支持资金比例均有明确要求。 3、前期手续不齐备 相关手续办理时间、办理条件填写错误。 4、填写信息不准确 开竣工日期、手续填写准确性，资金未落实，填写错误。 5、不符合国家政策、规划要求 1.不符合规定 2.建设内容、项目名称显示无收益的公益性项目。 //04“超长期特别国债”使用的主要问题 中央预算内资金、特别国债资金使用中的主要问题 中央预算内投资、特别国债具有积极的引导带动作用，中央预算内投资项目、特别国债项目的实施质量与成效，直接关系到投资拉动作用的发挥。
2024年对中央投资类项目，开展全过程监管，强化事中事后监管，加强政府投资项目监测调度和资金使用监督管理，对项目未及时开工、资金使用慢等问题督促整改。 以下问题应予以规避： 1、投资规模大幅缩减 一些项目，单位在可行性研究和初步设计阶段，有意高估项目总投资并以此申报中央预算内投资，在实施过程中大幅压减实际投资，以减少自筹资金支出。 一些项目，因地方财政吃紧资金到位困难、建设方案出现重大调整等原因减少建设内容、降低建设标准。 2、重复申请中央资金 个别项目，单位无视同一项目不得重复获取中央资金的规定，在国家发展改革委反馈项目已通过初审后，又申报财政部门专项奖补资金。 3、未按时开工或建设进度缓慢 一些项目，投资计划下达后长期未开工，有的项目弄虚作假谎报开工，在国家重大建设项目库中填报了开工时间和完成投资额等数据；部分项目进展滞后，个别项目完工时间预计将延期2年。
4、擅自调整建设方案 部分项目，在投资计划下达后不按投资计划明确的建设内容组织实施，擅自调整建设地点、建设内容、技术路线、总体规模等，未按要求履行相关报备程序。 5、竣工验收和结算决算不及时 部分项目，单位“重建设、轻验收”，竣工验收及后续工程结算、财务决算等工作拖拉迟缓，影响项目及时发挥应有效益，甚至因未验收即投入使用造成安全隐患。 //05特别国债与专项债对比 从2024年第一季度各省目前公布的新增债券发行计划来看，专项债规模较去年有所降低，部分地方的申报项目，难以满足专项债预期收益要求。 与之相对的，超长期国债在项目审批和发行使用上更加灵活，更加注重长期综合社会回报率。 同时，超长期地方政府债券亦在政策指引下快速发展；尤其是地方专项债，近年超长期限占比明显提升。 为了配合地方项目资金需求和期限等，2020年以来地方超长期限专项债发行占比明显提升，2022年占比高达59.5%。
当前，各地提及的“超长期特别国债”如果发行，或可缓解地方超长期专项债发行及偿付压力。 //06工作安排 从工作安排看，国家发改委正在会同有关方面，抓紧制定形成具体行动方案，按程序报批后启动实施。 将运用改革办法和市场化举措，统筹好“硬”投资和“软”制度建设： 一手抓好重点项目建设，强化项目和资金监管；一手推动配套政策出台实施，强化政策的跟踪落实，高质量推动这项重大举措落地见效。
目前，各地也正在积极筹备超长期特别国债项目工作。 据统计，从2023年年底至今，已有47地在包括地方政府工作报告、政府工作及会议中提到“超长期特别国债”，涉及16个省份，分别是河北、江西、江苏、四川、河南、湖南、甘肃、山西、安徽、天津、吉林、山东、浙江、陕西、宁夏、内蒙古。 其中，河北省最多，有包括市、区、县在内的21个地区正就超长期特别国债项目进行积极谋划储备工作。 据了解，两会结束后，最近将下达本次超长期特别国债的正式通知。 4月份进行项目上报，5月-6月资金下达，采用资金直达机制、中央还本付息、转移支付的方式，建议各地尽早开始筹备谋划工作。 //07申报流程 进入申报期后，项目单位根据申报通知要求，准备符合申报条件的项目同时从线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）两条线进行申报。 由发改部门会同行业主管部门，对照专项管理办法和申报通知要求，逐级审核、逐级上报。 //08额度分配 国家发展改革委，结合相关政策措施和实际项目申报情况，确定安排各地区年度特别国债投资计划额度。 特别国债投资计划下达后，地方发改及有关部门，根据国家下达的投资计划转发或分解下达项目年度投资计划。
从历史来看，1998年、2007年的特别国债全部由中央政府本级使用，2020年的1万亿特别国债，纳入政府性基金预算管理。 其中，7000亿通过政府性基金转移支付下达至县市，主要用于公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设等基建项目。 该部分资金可作为项目资本金，余下3000亿资金调入一般公共预算，通过特殊转移支付机制下达至县市，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。 总体看，2020年的1万亿抗疫特别国债，全部由地方使用，2023年发行的万亿增发国债，也全部由地方使用。
根据今年预算报告，中央政府性基金预算收入4474.52亿元，加上上年结转收入391.87亿元、超长期特别国债收入10000亿元，收入总量为14866.39亿元。 中央政府性基金预算支出14866.39亿元，其中本级支出8712.91亿元。对地方转移支付6153.48亿元。 近年，中央政府基金对地方转移支付规模，在1000亿左右（2020年7725亿对地方转移支付中，7000亿是转移给地方的抗疫特别国债资金）。 今年6153.48亿元对地方的转移支付规模明显偏高，预计其中5000亿是转移给地方的特别国债资金。
因此，今年万亿超长期特别国债资金，央地或各使用5000亿，中央企业预计也可以申报特别国债项目。 |
