名词科普|什么是资本金？专项债能作资本金吗？

//01什么是资本金？

国发【1996】35号规定：投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。

国发【2019】26号重申了这一要求：投资项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息；投资者可按其出资比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。党中央、国务院另有规定的除外。

//02不同行业项目资本金比例是多少？

最早在1996年国发35号文里根据不同项目制定了资本金占总投资比例，后续年份里国务院多次下发文件对比例进行调整，最新的要求为2019年《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》国发【2019】26号文件。

为了更清晰，我们按照比例调整的时间年份整理出如下表格：

注意：表格里面数字是国务院站在宏观调控高度制定的最低资本金比例要求，也是各级发改委批复可研和银行审批贷款的最低资本金比例要求。但是，具体到每一个具体的固定资产项目，发改委和银行批复的资本金比例可能高于上述比例，而银行的贷款条件又可能高于发改委批复的比例。

//03实务中关于项目资本金的四个概念

1、项目公司的注册资金。

2、发改委可研报告批复中提出的项目最低资本金比例要求。

3、银行提出的同意贷款的条件：对于项目最低资本金比例的要求。

4、股东借给项目公司使用的资金，在股东承诺还款劣后于项目公司自身债务或至少劣后于银行贷款的情况下，有的银行认可其作为项目的自有资金，可用于满足最低资本金比例要求。

举个例子：

某固定资产项目总投资10亿，若发改委可研批复中要求资本金比例不低于30%，即3亿元，但银行认为项目风险较大，要求项目资本金比例至少提高到40%，即需要4亿元。最终，在实际中，该项目到位自有资金4亿元，其中，列入项目公司注册资金的有1亿元，另有2亿元计入资本公积；还有1亿元是项目公司获得的股东借款，股东已承诺，在项目公司对银行的债务没有清偿之前，股东借款不用归还，即银行贷款的偿还优先于股东借款。

实际中，也可能注册资金、发改委批复金额、银行要求金额是一样的。但银行要求的资本金金额不能低于发改委批复金额。有的银行还要求，项目公司剔除股东借款部分的自有资金不得低于发改委批复金额。

//04资本金制度的适用范围

资本金适用于企业投资的固定资产项目和政府投资的经营性固定资产项目。

（一）根据国发【1996】35号，经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目。个体和私营企业的经营性投资项目参照执行。公益性投资项目不实行资本金制度。外商投资项目按有关法规执行。

国发【2019】26号规定：“该制度适用于我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目。”从该条款可以看出：企业投资的所有项目，和政府投资的经营性项目，适用于项目资本金制度；而政府投资的非经营性项目（纯公益性项目），可不适用于项目资本金制度（并未要求不得按照项目资本金制度执行）

我国政府投资的非经营项目，多数为政府直接投资，项目的全部建设资金由政府通过一般公共预算或地方政府一般债券予以安排，这类项目不存在项目资本金的问题。当然，政府投资的非经营性项目，若通过一定的模式，开展市场化运作后，进行市场化融资，则应按照项目资本金制度执行。

（二）关于固定资产项目的相关规定：

银监会2009年第2号令《固定资产贷款管理暂行办法》“第三条本办法所称固定资产贷款，是指贷款人向企（事）业法人或国家规定可以作为借款人的其他组织发放的，用于借款人固定资产投资的本外币贷款。”

银监发【2009】71号《项目融资业务指引》中项目融资的定义：“第三条本指引所称项目融资，是指符合以下特征的贷款：  

1、贷款用途通常是用于建造一个或一组大型生产装置、基础设施、房地产项目或其他项目，包括对在建或已建项目的再融资；  

2、借款人通常是为建设、经营该项目或为该项目融资而专门组建的企事业法人，包括主要从事该项目建设、经营或融资的既有企事业法人；

3、还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入，一般不具备其他还款来源。”

//05最全关于资本金制度政策规定

1、国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知(国发【1996】35号)

2、国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知(国发【2009】13号)

3、国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知(国发【2009】27号)

4、固定资产贷款管理暂行办法(银监发【2009】2号)

5、中国银监会关于信托公司开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知(银监发【2009】84号)

6、国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知(国发【2015】51号)

7、关于规范政府和社会资本合作(PPP) 综合信息平台项目库管理的通知(财金【2017】92号)

8、关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知(国发【2017】192号)

9、关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知(财金【2018】23号)

10、国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知(国发【2019】26号)

11、中办国办印发关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知以及国常会决议 (2019)

12、国务院常务会议关于政策性开发性金融工具支持重大项目建设的通知 (2022)

//06如何计算资本金投资额？

计算资本金基数的总投资，是投资项目的资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算

为依据。关于铺底流动资金是否属于项目资本金其实存在争议，根据国发【1996】35号文项目铺底流动资

金是项目总投资的一部分，一般是全额流动资金的30％，项目资本金计算于是出现两种方式：

▶ 项目资本金=（固定资产投资+铺底流动资金）×资本金比例

▶ 项目资本金=固定资产投资×资本金比例+铺底流动资金

两种方式计算结果差别很大，而且铺底流动资金和项目资本金也不完全一样，铺底流动资金必须是股东自

有，项目资本金可以是股东的债务性资金，铺底流动资金在项目启动阶段或初运行阶段就会被投入使用，

不会闲置，而资本金一般不允许抽回。各大银行的内部管理制度都会禁止对铺底流动资金发放贷款。

//07项目资本金的资金来源有哪些？

（一）投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价，不得超过投资项目资本金总额的20%，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。

投资项目资本金一次认缴，根据批准的建设进度按比例逐年到位。

（二）投资者以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：

1、各级人民政府的财政预算内资金、上级补助资金、国家批准的各项专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民

政府按国家有关规定收取的各种规费及其他预算外资金；

2、国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益（包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等）以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金；

3、社会个人合法所有的资金；

4、国家规定的其他可以用作投资项目资本金的资金。如国发【2019】26号规定，“对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融

工具，多渠道规范筹措投资项目资本金。”

5、项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为投资项目资本金。筹措投资项目资本金，不得违规增加地方政府隐性债务，不得违反国家关于国有企业资产负债率相关要求。

//08专项债作项目资本金

（一）2019年中共中央、国务院发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字【2019】33号）》允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。33号文的出台，为项目资本金不能是债务资金这件事打开了一个突破口。

（二）另外注意两点：

1、专项债可以作为项目资本金但不能全部作项目资本金，一般不超过总投资的60%。专项债是政府发行的债券品种，意味着只有政府投资项目才可以这么做，企业项目不可以。

2、必须是符合条件的重大项目才可以。比如国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。

//09PPP模式项目资本金的要求

2019年财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金【2019】10号）》规定：项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金。（该文属于在财政部115号文之后仍然保留有效的文件）

10号文要求“以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。”意味着如果股东投资PPP项目不是自有资金，有可能被认定为债务性资金而面临整改、退库或问责等处罚。

因115号文之后，PPP均以特许经营方式开展，意味着特许经营项目的资本金也需符合以上规定。

政策性、开发性金融工具作项目资本金 （一）2022年6月29日李克强主持召开国务院常务会议，会议决定设立国家基础设施投资基金。运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。

（二）关于申请额度。申报比例原则上不超过国家规定的项目最低资本金比例的50%，也即，最低项目资本金比例按总投资的20%，基础设施投资基金用作资本金额度不得超过这20%的一半，实践中一般按照项目总投资的10%来申请（如：项目总投资是10亿元，就只能申请1亿元基础设施投资基金用作资本金），同时，剩余10%中，投资者自有出资应不低于总投资的5%。

//10投资项目资本金的管理

（一）立项阶段管理

投资项目在可行性研究报告中要就资本金筹措情况作出详细说明，包括出资方、出资方式、资本金来源及数额、资本金认缴进度等有关内容。上报可行性研究报告时须附有各出资方承诺出资的文件，以实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资的，还须附有资产评估证明等有关材料。（国发【1996】35号）

政府投资项目，有关部门在审批可行性研究报告时要对投资项目资本金筹措方式和有关资金来源证明文件的合规性进行审查，并在批准文件中就投资项目资本金比例、筹措方式予以确认；企业投资项目，提供融资服务的有关金融机构要加强对投资项目资本金来源、比例、到位情况的审查监督。（国发【2019】26号）

（二）投资项目资本金调整

实际动态概算超原标准动态概算，投资项目资本金应以经批准调整后的概算为基数，按比例相应调整，确定各投资方应增加的资本金。实际动态概算超原批准动态概算10% ，概算调整须报原概算审批单位批准。（国发【1996】35号）

（三）投资项目资本金存放与使用

主要使用商业银行贷款的投资项目，投资者应将资本金按分年应到位数量存入其主要贷款银行；主要使用国家开发银行贷款的投资项目，应将资本金存入国家开发银行指定的银行。投资项目资本金只能用于项目建设，不得挪作他用，更不得抽回。（国发【1996】35号）

（四）投资项目资本金核算管理

分类实施：设立独立法人的投资项目，其所有者权益可以全部作为投资项目资本金。未设立独立法人的投资项目，项目单位应设立专门账户，规范设置和使用会计科目，按照国家有关财务制度、会计制度对拨入的资金和投资项目的资产、负债进行独立核算，并据此核定投资项目资本金的额度和比例。（国发【2019】26号）