智库科普|政府项目的9条融资渠道

2024年3月5日的政府工作报告进一步强调：“扩大有效投资，统筹用好各类资金，防止低效无效投资”。

随后3月6日举行的经济主题记者会上，国家发改委主任郑栅洁对何为有效益的投资进行了详细解读：“扩大有效益的投资，关键点一个是扩大，一个是有效益”。

决策层已经设置了众多资金渠道，大幅缩限无效投资，将资金集中到有效投资项目，好钢用在刀刃上，可以保障有效投资领域有充足的资金供给。

这些渠道包括以下几项：

//01中央预算内投资

根据《中央预算内投资监督管理暂行办法》、《中央预算内投资项目监督管理办法》、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《中央预算内资本金注入项目管理办法》等文件规定：

每年各地进行项目储备和项目申报，由发改委审批后组织编制中央预算内投资年度计划；

安排中央预算内投资年度计划的项目，全部纳入重大建设项目库，安排中央预算内投资。

国家发展改革委负责指导和协调投资项目的监督管理工作，安排中央预算内投资年度计划的司局进行投资监管。

重大项目，稽察办根据职责依法对投资计划执行和政策贯彻落实等情况进行监管。

中央预算内投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。

据2024年《政府工作报告》披露，2024年安排中央预算内投资7000亿元，比2023年增加200亿元。

上述党中央、国务院批准的重大政府投资项目，纳入国家有关规划的跨省（自治区、直辖市）、跨流域和用于保障人民群众生命财产安全的重大政府投资项目，绝大多数被纳入重大建设项目库，获得中央预算内投资资金支持。

//02国债

2023年财政政策发生重大转变，中央适度加杠杆，地方则积极降杠杆。

2023年十四届全国人大常委会第六次会议，审议通过四季度增加发行2023年国债1万亿元，作为特别国债管理。

2023年全国财政赤字由3.88万亿元增加到4.88万亿元，中央财政赤字由3.16万亿元增加到4.16万亿元，财政赤字率由3%提高到3.8%左右。

该笔国债主要用来支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，全部通过转移支付方式安排给地方，余额将结转至2024年使用。

此外，2024年《政府工作报告》提出：

从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。

该笔超长期特别国债，将有效减轻地方政府投资支出负担。

//03地方政府专项债

据2024年《政府工作报告》披露，2024年专项债额度拟按3.9万亿元安排，高于2023年1000亿元。

除上文梳理的专项债投向清单中部分重点地区，不得新建项目，其余清单中项目将获得地方政府专项债的支持。

主要包括：

可用作资本金项目领域为：

//04专项借款

城中村改造项目，还可通过专项借款融资。

2023年12月住建部、财政部、人民银行、金融监管总局联合印发了《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案的通知（建保〔2023〕80号）》。

创设了城中村改造专项借款这一融资工具，对35个超大特大城市城中村改造项目，提供资金支持。

申请专项借款的项目，必须列入城中村改造年度计划，由住建部编制城中村改造专项借款项目清单，向金融机构推送；

项目需为具备条件实施拆除新建的项目，或实施拆整结合项目中的拆除新建部分。

专项借款的融资主体是政策性银行，主要是国开行和农发行。专项借款资金实行封闭运行、专款专用。

专项借款最大的优势在于除了可以用于安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设，还可以用于通常贷款不得使用的项目前期工作、征收补偿安置。

可以和贷款形成互补，项目前期资金尤其是规模较大的征收补偿金，因不能违规与土地出让金挂钩，而无法通过银行贷款等商业化融资途径获取，可由城中村改造专项借款，这种准财政性资金渠道解决。

而达到净地出让标准后的商业开发，具备商业性收益，更适合城中村改造贷款等商业化融资渠道，由市场化资金介入。

//05结构性货币政策工具PSL

2023年12月，中央经济工作会议召开，提出“三大工程”。

三大工程：

• 加快推进保障性住房建设

• “平急两用”公共基础设施建设

• 城中村改造

随后，央行重启抵押补充贷款（PSL），向三大政策性银行净新增PSL3500亿元，用以支持“三大工程”建设，提供中长期低成本资金支持。

2024年2月再投放1500亿元，政策性银行利用PSL资金，向“三大工程”投放专项借款和专项贷款。

//06银行信贷

根据35号文规定：

重点省份除党中央、国务院批准的重大项目、国家有关规划内的跨省、跨流域和保障人民生命财产安全的重大项目；

以及“平急两用”公共基础设施、城中村改造和保障性住房建设项目，仍允许金融机构向融资平台提供新增融资用于新建(含改扩建和购置)。

除了常规项目贷款，监管机构还专门为“三大工程”设置了专项贷款。

2023年12月国家金管总局、发改委、财政部、自然资源部、住建部和央行六部委联合发布：

《超大特大城市城中村改造贷款管理办法（试行）（金发〔2023〕17号）》、《保障性住房开发贷款管理办法（试行）》、9部委联合发布《超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设贷款管理办法（试行）》。

这三项专项贷款最显著的特点，是项目清单制，专款专用、资金封闭管理和保本微利。

a、项目清单制

由地方政府提出初选项目，省级发改委等相关部门对初选项目进行审核作为备选项目，由地方政府向银行机构提供。

银行机构独立评审，自主选择可提供贷款的项目，向地方政府反馈。

经地方政府和银行机构共同确认的项目，报省级发改委等部门确认，形成正式项目清单，报国家发改委等部门备案，抄送金管总局、央行及属地派出机构。

正式项目清单作为银行机构申报相关政策支持的重要依据。

b、专款专用，资金封闭管理

借款人在贷款银行开立项目资金监管账户，项目资本金、贷款发放及还款、项目收入支出及协议约定的其他资金相关业务均通过监管账户办理。

借款人确保各项目单独建账、单独核算、独立运作、封闭管理，项目间资金不得混同，项目资金严禁挪作他用。

c、保本微利

银行机构按照保本微利原则，合理确定贷款品种、额度、期限、利率和还款方式。

//07社会资本投资

鼓励和支持扩大民间投资进入基建行业，是近年中央重要政策方针。

2023年7月中共中央、国务院发布的促进民营经济发展31条，提出：

“支持民营企业参与全面加强基础设施建设，引导民营资本参与新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设”。

1政府和社会资本合作新机制(特许经营)

2023年11月发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见（国办函〔2023〕115号）》充分贯彻了31条的政策方针。

特别提出：PPP新机制要回归本源，扩大社会资本（特别是民营资本）占比，弱化政府资金及国有资本。

115号文着重强调PPP项目优先支持民营企业参与，文件附件《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》列出了民营企业参与PPP项目的领域清单：

包括应由民营企业独资或控股的项目领域、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目、支持民营企业参与的项目。

根据各领域市场化程度及公共属性的强弱，对民营企业施行不同的开放程度，经营性强的领域逐步向民营企业倾斜。

清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目，按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

未来国有企业和民营企业的互补地位也将更为明晰，关系国计民生的关键产业及公益性强的产业主要是国有企业经营，经营性产业、竞争性产业将全面开放，主要由民营企业经营。

特许经营，将是民营企业参与基础设施及公共服务领域，主要的合规渠道。

2民企和央国企的股权投资

2017年《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》提出的第二种政企合作方式就是：

通过深化国有企业混合所有制改革，放大国有资本功能，引导民间资本投入公益性行业。

这在基建领域完全适用，近期部分基建领域新出台的法规文件，对此也有所体现。

例如，2023年发布的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》提出：

“积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。引入社会资金的具体办法由城市人民政府制定”。

未来基建项目的转变方向是政府逐渐从基建投资领域退出，政府直接投资只集中于纯公益性项目；

更多项目引入社会资本或合作方，将政府投资项目转变为企业投资项目，将纯公益性项目策划为准公益性或经营性项目。

社会资本方从前期征拆、通平收储，到后端开发，再到招商引资、产业导入与运营等全生命周期地参与，实现“策划-规划-设计-建设-招商-运营”，一体化地更新与改造，且通过项目包装能实现项目的收益自平衡。

这种综合片区开发模式关键在于“综合性的营商环境”绩效考核，后端产业的导入以及招商引资非常重要，基建项目的运作、操盘思路逐渐从投资驱动转向运营驱动，项目收益从土地出让收入为主变为产业收益为主。

鉴于基建与公共服务的天然公益属性，其收益仍将低于商业项目，因而市场普遍认为未来基建投融资，比较有效的实施主体仍应为地方国企，政府授权地方国企实施项目，地方国企再进行公开招投标选择社会资本方。

实践中有很多施工单位，想要通过带入社会资金与城投平台沟通一定比例的工程施工机会；

央企施工单位与国企背景资金机构联合组成“社会资本+施工企业”组合联合投标，承担项目建设工作同时对项目进行股权投资。

//08权益型REITs

鼓励权益型REITs，是将特定资产予以证券化，并以发行受益凭证方式募集资金。

2020年8月7日证监会发布《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》，真正意义上的公募REITs在我国正式推出，可以通过发行公募REITS有效盘活各种优质存量项目，获取更多的资金投入新项目的开发。

基建项目中准公益性或经营性项目，如供水、供电等都可以做为基础资产，但纯公益性资产或尚未获得稳定收入的不动产，不适合作为基础资产。

转型完成前的平台公司或政府，承担偿还责任的应收账款也不适合作为基础资产。2022年国务院发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见(国办发〔2022〕19号)》强调了REITS在盘活存量资产中的重要作用。

进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市。

对于在维护产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求。

建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场。

国有企业发行基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国有资产监督管理机构批准。研究推进REITs相关立法工作。

2023年交易商协会发布《关于进一步发挥银行间企业资产证券化市场功能增强服务实体经济发展质效的通知（中市协发〔2023〕107号）》，鼓励基础设施领域开展证券化融资。

鼓励和支持拥有长期稳定经营性收益的优质存量项目作为标的资产开展证券化融资，吸引更多社会资本方参与基础设施建设，提升专业化运营水平。

35号文并未禁止通过盘活存量项目，除纯公益性资产或尚未获得稳定收入的不动产，转型完成前的平台公司或政府承担偿还责任的应收账款，不适合作为基础资产外，发行权益型REITs进行融资仍具有可行性。

//09私募股权投资基金

35号文及后续交易商协会、交易所对重点地区发行新增债券进行了收紧，仅可借新还旧，债券融资渠道已基本不可行。

鉴于35号文严禁重点地区通过地方金融类资产交易场所新增融资，严控通过信托、资管、融资租赁、私募基金、民间借贷等渠道新增债务，因此上述融资渠道也可能受阻。

但是对于私募股权投资基金，笔者个人认为有必要进行区分，明股实债等以债权方式投资基建项目的基金固然是需要禁止的，会提高杠杆率，并且有产生政府隐债的风险。

但如果是真正的私募股权投资基金，则应该允许，真股权投资并不会提高杠杆率，相反，更能够优化资产负债表。

投资基建项目的私募股权投资基金，比较常见的主要有两类：

（1）政府引导基金或母基金

2017年财政部发布的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》，提出可以通过两种方式推动政企合作，其中之一是设立政府投资基金，充分发挥政府投资基金引导作用，坚持市场化运作。

2020年财政部《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知（财预〔2020〕7号）》对政府投资基金的运作进行了规范；

要求对财政出资设立基金或注资须严格审核，纳入年度预算管理，报本级人大或其常委会批准；数额较大的，应根据基金投资进度分年安排。

设立基金要充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围。年度预算中，未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不得安排资金新设基金。

提升政府投资基金使用效能，完善基金内部治理结构，加快基金投资进度，提高基金运作效率，减少资金闲置，从严控制管理费用。

对基金实施全过程绩效管理，健全政府投资基金退出机制。

在基建投资领域，很多地方政府成立了政府引导基金或母基金，吸引和鼓励社会资本投资基础设施建设项目；国内大部分城市的政府引导基金或母基金是地方政府或地方国企、城投平台主导。

比如，北京、上海、天津等地的城市更新引导基金，由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立，基金规模较大，吸引国央企、保险机构等大投资人加入，发挥“引导”功能。

在存在具体的投资项目时，引导基金或母基金通过跟投部分比例的方式（如10%、20%或者更少的比例，通过FOF方式）再去撬动更多的资本进行具体项目的投资。

有效撬动了社会资本，为地方基建提供充足的资金。

（2）社会资本主导的私募股权投资基金

争议较大的是社会资本出资设立的私募股权投资基金，以往确实出现了很多问题，例如明股实债、回购等假股权真债权，容易产生政府隐性债务，也发生了很多暴雷事件。

2023年2月基金业协会发布《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》，正式启动不动产私募投资基金试点工作。

允许符合要求的私募股权基金管理人在具备初步募资和展业计划的基础上设立不动产私募投资基金，引入机构资金，投资特定居住用房、商业经营用房和基础设施项目等。

鼓励参与试点的基金管理人积极探索不动产私募股权投资基金新的运作模式，再作为示范进行推广。

其中基础设施项目，是指开发建设或者运营目的供市政工程、公共生活服务、商业运营使用的不动产项目。

包括高速铁路、公路、机场、港口、仓储物流工程、城市轨道交通、市政道路、水电气热市政设施、产业园区等传统基础设施，5G 基站、工业互联网、数据中心、新能源风电光伏设施等新型基础设施。

试点规则对于基金规模要求比较高，不动产私募投资基金首轮实缴募集资金规模不得低于3000万元人民币。

对投资人和管理人的门槛也比较高，投资者应当为首轮实缴出资不低于1000万元的投资者，有自然人投资者的不动产私募投资基金，自然人投资者合计出资金额不得超过基金实缴金额的20%；

管理人要求在协会依法登记为私募股权投资基金管理人，主要出资人及实际控制人最近两年未发生变更，主要出资人及实际控制人不得为房地产开发企业及其关联方，实缴资本不低于2000万元人民币。

在管不动产投资本金不低于50亿元人民币或自管理人登记以来累计管理不动产投资本金不低于100亿元人民币，投资部门拥有不少于8名具有3年以上不动产投资经验的专业人员，其中具有5年以上经验的不少于3名。

对于基金投资股债比也有严格的限制，不动产私募投资基金从不动产投资的特性出发，较之普通的股权投资基金更为专业化，可以提高投资效率，也可以更有效的防止明股实债等异化为债权投资的违规操作。

按照试行规则备案的不动产私募股权投资基金违规风险较小，不会增加债务负担，也是一条非常有效的融资途径。