智库科普|产业园区项目的投融资模式及实施要点！发表时间：2024-07-05 14:54
产业园区作为产业集群的重要载体和组成部分，已经成为各地区区域经济发展的重要助推器，是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，在聚集创新资源、培养新兴产业、推动城市建设等方面发挥了重大作用，在现代化经济体系建设中越来越受到重视。 但产业园区开发涉及到的建设项目内容多、范围广、周期长，因此投资规模大，资金需求大，还经常面临各种政策调整、各类项目风险收益差别明显等问题。如何在园区开发项目中选择合适的投资建设模式，解决园区开发的顶层设计问题至关重要。
//01产业园区内涵 产业园区指在一定的产业政策和区域政策的指导下，以土地为载体，通过提供基础设施及综合配套服务，吸引特定类型、特定产业集群的内外资企业投资建厂，通过资本、产业、技术、知识、劳动力等要素高度集聚，增强产业竞争力，并向外围辐射的特定区域。土地性质一般为非居住用地、商服用地，以工业、物流基础、教育科研、文化设施、体育等用地为主。 产业园区涵盖范围很广，包括工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区以及各类特色产业园区。而园区开发项目就是在产业园区内进行统一的征地补偿与拆迁安置，并进行道路桥梁、市政管网、学校医院等配套设施建设，形成城市功能完善、基础设施完备的产城融合发展区域，为当地经济社会发展提供土地及设施载体。 园区开发项目一般包括园区的规划设计、土地整理储备、基础设施建设运营和产业人口导入等。策划规划设计包括整合国际、国内相关产业规划资源，深入研究产业发展机遇与方向，为园区制定精准的产业发展规划，并为后续规划设计和产业招商提供依据和方向，推动园区价值增长预期。 土地整理和拆迁安置是指按照相关规划和项目建设需要，完成土地整理和拆迁安置工作，保障园区后续建设和运营，为园区发展奠定基础。基础设施及公共设施建设是为园区内道路、供水、供电、排水、通信、绿化等基础设施以及产业发展中心、配套生活设施等公共配套项目的建设，保证入园企业全方位生产生活需求，为园区后续发展提供保障。 基础设施运维及公共服务包括园区物业管理、公共项目经营与维护、基础设施维护，保障园区公共功能正常发挥、园区企业日常生产良性运转。 产业园区发展现状及特点简析 （一）产业园区发展现状 我国产业园区行业规模庞大。以其中具有代表性的开发区为例，根据设立政府的级别，大致可以分为国家级开发区、省级开发区和市级（及以下）开发区。根据中国开发区网，截至2023年6月底，全国共有开发区2543个，其中国家级开发区693个，省级开发区1850个。
各类国家级开发区数量（个）
国家级经济技术开发区（经开区）发展历史较长，地理位置优越，周边配套完善，得到各级政府支持，是经济发展、财政收入、利用外资的重要推动力。2022年，国家级经开区贡献了全国12.4%的GDP和12.3%的财政收入，经过多年发展，经开区内第二产业和第三产业增加值占比分别稳定在62%和38%。
国家级经开区年产值及占GDP比例
国家级经开区财政收入及占全国财政收入比例 资料来源：Wind，中信证券研究部 （二）产业园区发展特点 特点一：产业园区能级由东向西梯次分布 从我国产业园区发展能级和分布特点来看，东部地区先发优势明显，综合实力领先，头部标杆园区集中。无论是在数量占比、经济规模、对外开放、科技创新等多方面与西部地区相比均占据显著优势。其中，江苏、浙江、山东、广东等地园区经济尤为发达；中部地区近年来加速承接东部产业转移，开发区及各类产业园区数量不断增加，形成加速赶超的态势；西部地区园区发展起步晚，整体实力偏弱，除四川、陕西表现较好外，其他省份综合实力相对落后。 特点二：投资建设方式由政府主导逐步向政企合作转变 在高质量发展要求下，产业园加速进入市场化发展新阶段。传统政府主导下的园区运行机制与当前产业发展需求之间的矛盾日益凸显，各地不断探索模式创新，积极谋求市场化破局。在政策和要素保障支持下，以市场主体为核心、强调专业化运作和园区经济效益的市场化机制正在加速形成，园区开发运营由政府主导向政企合作转变。建筑类央企基于自身产业链延伸和业务转型升级的需求，也在积极寻求参与优质产业园项目投资合作的机会。 特点三：从“建设+招商”向产业运营服务过渡 相较于起步阶段粗放的招商引资和土地整理工作，目前产业园区开发更加侧重于以产业链打造为核心，完善园区运营管理服务，逐步形成集政务服务、专业服务、金融服务、科创服务于一体的全要素服务体系。园区建设从土地一级开发向着一二三级融合的方向拓展，由以“建设+招商”为核心逐步向以运营和服务为核心过渡。 特点四：存量园区产业优化升级的需求迫切 除新设园区外，在发展先行区域已有大量存量园区进入成熟阶段，部分园区面临产业空间不足、物业设施老旧、产业发展受限等问题，转型升级需求明显。一些存量园区已经开始通过园区扩容、更新改造、产业置换、智慧运营等方式，重新激发园区发展活力，促进园区产业提质增效。相应的，对于老旧园区升级改造的建设需求和产业升级“腾笼换鸟”的运营需求十分迫切。 综上，新形势下产业园区高质量发展的现实需求，在产业导入、产业链融合以及运营管理等方面仍然存在一定的经验欠缺和能力短板。在此基础上，通过合理构建合作模式，能够充分发挥项目参与各方的资源特点和能力优势，从而实现“借力”，有助于为建筑类央企参与项目投资建设开辟新的领域。 //03主要投融资模式及要点分析 经过多年的发展，各级地方政府因地制宜，根据国家引导和市场需求情况，积极探索，大胆实践，已经形成多种较为成熟的开发模式。从市场开发主体来看，我国产业园区开发模式可分为以下几种模式： 政府主导开发模式，是以政府为主导，根据城市和产业发展规划的要求，基于社会经济发展等因素，经招商引资、土地出让等方式引进符合产业定位的发展项目，以地产为载体，产业项目为依托，实现城市功能建设的开发模式。 政府根据产业运营的特点进行规划与开发，并在此基础上为园区提供政策支持、税收优惠等，这种模式的产业园区具备集中统一、权威性高、规划性强、形成周期短等优势。 企业主导开发模式，这种模式一般由一家企业负责园区的综合管理与开发。通常由某个产业领域具有强大综合实力的企业，营建一个相对独立的产业园区；在自身企业入驻且占主导的前提下，借助企业在产业中强大的凝聚力与号召力，通过土地出让、项目租售等方式引进其他同类企业的聚集，实现整个产业链的打造及完善主体企业引导模式。按照主导企业的类别，可分为：产业企业主导模式、地产企业主导模式等。 在这种模式下，项目资金主要来源于企业，将政府投资项目转变为企业投资项目，或使用财政资金的企业投资项目。典型的实施模式有F+EPC、政府授权、股权合作和产业招商。这种模式的优势是完全按照市场经济规律运作，资金由社会资本投入，市场敏感度高、运作效率较高，但也存在开发企业过于考虑经济效益忽视社会效益，开发企业承担部分社会管理职能，负担过重的情况，对开发企业的资金实力、运作能力要求很高。 政企合作开发模式，政企合作开发模式介于前两种模式之间，政府负责研究制定产业政策、产业规划、发展战略、促进产业结构优化等，企业负责实施园区项目的具体设计、建设、运营等，政府和企业在责权利及风险上按约定的规则进行分担。这种模式充分发挥了政府和社会资本各自的资源与创新优势，兼顾了经济与社会的全面发展，实现了优势互补。 社会资本参与产业园区项目投资建设主要采用社会资本主导投资建设运营和“股权投资+股权回购”两种模式，具体分析如下： 社会资本主导投资建设运营模式：对于项目产业基础较好、发展空间较大且收益来源稳定的项目，社会资本方可以考虑独资或与地方平台公司合资进行投资建设，园区建成后通过自主持有运营或委托/合作运营的方式获取相关收益。根据项目的不同属性，运作模式可选取特许经营、投资人+EPC+O等方式，该模式以项目自身运营收益作为主要回报来源，对所属产业的市场成熟度以及投资人或合作方的运营能力具有较高要求。
社会资本主导投资建设运营模式示意图
实施主体：该模式以市场化运作为基础，通常由社会资本方为主导；根据商务谈判情况和实际需求，地方平台公司有条件情况下可适当参股。 回报机制：项目投资回报来源主要依靠项目自身运营收入，原则上政府及平台公司对项目不负有提供资金补助的责任。 产业运营：对投资人而言，该模式属于重资产投资，因此确保项目融资落地及可持续运营是重中之重。在投资决策前，需要对产业园的主业态方向、产业基础、产业链配套情况，以及产业发展前景、市场需求、盈利空间等进行详尽的市场调查和测试，与意向产业主体方签订入驻协议或定制开发协议，有效防控运营阶段可能出现的系统性风险。对于特定行业或产业门类，建议与龙头企业进行合作，采用委托运营等方式分担运营风险。 保障机制：属地政府作为产业发展的实际受益方之一，在产业培育阶段应予以一定程度的政策支持和保障。在合作谈判时，可先行争取对投资人有利的政策和支持条件，从而为后续运营打好基础。
社会资本主导投资建设运营的产业园区项目通常适用于以下几种情况：
“股权投资+股权回购”模式：对于地方政府推动意愿较强、发展目标明确，但项目自身盈利能力存在不确定性，或与社会资本自身的主营业务及投资目标不完全相符的产业园区项目，可以考虑通过股权投资的方式进行合作。地方平台公司通过公开竞争性程序引入社会资本作为项目的投资合作方暨工程总承包方，并与中标社会资本方共同出资成立项目公司，负责项目投融资、建设（包括土地获取）、运营等工作。项目建成后，可采用委托运营方式，由项目公司委托平台公司或关联公司负责项目运营。由平台公司子公司按约定比例逐年回购社会资本所持有项目公司的股权，社会资本收回投资及约定的合理回报后退出项目公司。
“股权投资+股权回购”模式示意图 实施要点 实施主体：该模式更多体现地方发展目标及诉求，由地方平台公司主导实施，社会资本主要参与项目投资建设环节相关工作，不实质参与项目运营管理。 回报机制：对于项目本身而言，通过运营收入获取回报；对于以股权投资为目的的社会资本而言，主要通过后期合作方回购股权收回投资成本，通过股权溢价及获取工程任务份额和施工利润实现投资回报。 运营方式：社会资本作为参股方，通常不实质参与项目运营管理工作，由地方平台公司负责运营或委托第三方运营。 保障机制：因约定股权回购的方式，需要由回购方或其关联方提供相应的保障措施；对各类保障机制而言，资产抵押>信用担保>多元化回报来源设定。 适用范围 “股权投资+股权回购”模式实施的产业园区项目通常适用于以下几种情况：
//04产业园区存在的问题 以“股权投资+股权回购”实施的产业园项目，合作期内由地方平台公司或关联方以股权回购的方式回收社会资本方股权，实现社会资本方退出。 从合作机制设计和实施的角度来看，需要重点落实回购资金来源及与之相关的时间错配问题。产业园项目通常定位为企业投资项目，为确保项目投资行为合规，投资环节相关的资金应与政府财政资金划清界限，因此地方平台公司回购社会资本方的资金来源除其自有资金和股东注资外，主要需依靠项目自身运营所产生的收益。 但客观来看，产业园项目的运营特点是具备长期稳定现金流，但运营初期很难保证有大额资金回流用于回购社会资本方股权。因此，项目自身收益与股权回购的资金需求之间往往存在时间错配的矛盾，仅依靠项目自身运营收益不足以支撑股权回购方式的实施，需落实其他的资金来源和保障措施。 对于持有经营而言，如何客观、准确的评判项目的经营风险，如何从前端更好地保障预计经营效果和效益能够得以实现，是这类项目在决策阶段必须面对的关键问题。结合建筑类企业自身的运营能力和资源特点，目前对于产业园区项目较为恰当的方式仍为委托运营或合作运营；同时，产业运营的核心是产业需求方，但在招商过程中多数情况下体现为“卖方市场”，优质的产业需求方对于产业投资的区域和园区选择具有更强的议价能力，可以“待价而沽”。 因此，仅通过如租金回报来获取运营收入很难实现收入稳定增长和收益水平较高的目标。据统计，全自持的产业园区项目投资回收期普遍在15年以上，对于企业操盘能力和资金链的考验非常高，自持运营的收益水平可见一斑。 因此需要考虑所实施的产业园项目要有一定的行业特点或资源优势，或市场属于明显供不应求的情况（市场供应明显不足、在一定时期内需求持续旺盛），使得在面对市场机制时能够具有足够的竞争力，经营风险较为易于把控。同时培育自身的产业运营能力，通过“物业服务+商业配套”使产业实现集聚效应，从而推动资产升值和租金的上涨。 最后要打造产业链协同能力，以自身特色产业资源为依托，集合上下游产业资源，一方面覆盖园区入驻需求，另一方面放大产业协同所带来的经济效用。 C+F+EPC+O 模式包括了项目前期融资阶段、建设阶段及后期运营阶段等全生命周期咨询服务。这种模式以咨询 (C-Consulting) 为切入点，融资为（F-Financing）为着力点，设计采购建造 (EPC Engineering Procurement Construction) 一体化交付为落脚点，以专业化的运营(O-Operations) 来 配合投资主体共同完成产业服务的工作，构成“四位一体”的责任主体架构。
C+F+EPC+O 模式示意图 该模式可使“咨询端、产业端、工程端、商业端、经营端、投融端”相互融 通，”六方成链"重构创新发展体系，横向集成服务一体化，纵向产业合作生态化，最终确保项目的可行性、可融性、可靠性、可持续性。 具有全链贯通、一体落实、一责到底的显著特征，拥有政府授权的社会投资人，可对项目从谋划、融资、实施、运营各个阶段进行统一部署，保障项目各个阶段的执行紧密衔接，确保真正的一体化集成服务，进而可有效避免规划与需求不符、资金断档、成本增加、运营脱节等痛点。 |
